Článek [1] pojednává o novele (nejen) zákona o elektronickém podpisu provedené zákonem č. 226/2002 Sb.

Místo úvodu

Patrně již dnes nemá význam připomínat, že s rostoucím užíváním informačních a komunikačních technologií (ICT) vzniká zároveň potřeba zajistit bezpečnost (a následně také právní prokazatelnost) celého tohoto procesu. Právě k tomuto účelu slouží mimo jiné elektronický, resp. digitální podpis (a to ačkoliv by zřejmě bylo jistě výstižnější označení. elektronická obálka, elektronická známka nebo elektronické razítko, protože v tradičním právním významu je "podpis" chápán zcela jinak [2]). Právě z těchto, a možná i některých dalších, důvodu byl zřejmě přijat zákon č. 227/2000 Sb. o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (dále jen zákon). Vzhledem k tomu, že ještě před přijetím tohoto zákona bylo možno bez sebemenších obtíží užívat elektronický podpis v soukromoprávních vztazích [3], měl být tento zákon přínosem zejména pro oblast veřejnoprávní. Téměř vzápětí po jeho přijetí se však ukázalo, že naděje, které do něj byly právě v této oblasti vkládány, byly přinejmenším lehce optimistické.

Veřejnoprávní význam tohoto zákona totiž spočíval zejména v ustanovení § 11, které ve svém původním znění uvádělo, že "V oblasti orgánů veřejné moci je možné používat pouze zaručené elektronické podpisy a kvalifikované certifikáty vydávané akreditovanými poskytovateli certifikačních služeb.". Odhlédneme-li na okamžik od právně poměrně neostrého pojmu "oblast", jde zde zejména o stanovení povinnosti používat důvěryhodnou formu elektronického podpisu všude tam, kde to zákonodárce patrně s ohledem na možné právní důsledky, považoval za nezbytné. K samotné existenci podpisu (§ 11) tohoto typu ale musí existovat alespoň jediný akreditovaný poskytovatel certifikačních služeb, tedy poskytovatel, kterému byla udělena akreditace Úřadem pro ochranu osobních údajů a to na základě podmínek stanovených v prováděcí vyhlášce k tomu zákonu (§ 20 zákona). Prvním zklamáním v tomto ohledu ale byla skutečnost, že zákonodárce opominul v zákoně upravit způsob vyhlašování této vyhlášky, který byl vzhledem ke zvláštnímu (nezávislému) postavení tohoto úřadu nezbytný. [4] Bylo tedy nutné počkat na příslušnou novelu zákona, která tento problém odstranila. [5] To si však vyžádalo téměř roční zpoždění celého procesu zavádění elektronického podpisu zejména v oblasti veřejného práva.

Dalším (o poznání závažnějším) problémem zde byly změny procesních předpisů, které tento zákon zavedl (zákona o správě daní a poplatků, občanského soudního řádu, správního řádu a trestního řádu) a které se ukázaly jako procesně nedostatečné, neúplné a místy dokonce zbytečné. Právě z těchto důvodu bylo nutné přikročit znovu k dílčí novele, a to jak zákona o elektronickém podpisu, tak i všech souvisejících procesních řádů.

Mým přáním je zde podat výklad alespoň těch nejdůležitějších otázek souvisejících s přijetém této novely procesních řádů, ve které zákonodárce doplňuje (a místy také již ruší) nedávno schválenou úpravu elektronického podepisování. Při této příležitosti bych rovněž rád upozornil na některé sporné a nepříliš vyhovující ustanovení, včetně samotných návrhů de lege ferenda.

Novela výrazně posiluje možnost bezpečné elektronické komunikace s úřady

S účinností od 1.7.2002 byl přijat zákon č. 226/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu). Tato novela (dále jen novela) reflektuje většinu požadavků jak praxe [6], tak i právní teorie [7]. K těmto krokům se rovněž nedávno zavázala i vláda [8].

První část novely doplňuje § 59 odst. 2 trestního řádu (rubrika Podání), který tak uvádí, že "ten, kdo činí podání v elektronické podobě podle zvláštního právního předpisu, uvede současně poskytovatele certifikačních služeb, který jeho certifikát vydal a vede jeho evidenci, nebo certifikát připojí k podání". V současné době tedy již nic nebrání tomu, abychom činili podněty k procesním úkonům, popř. jiná určitá sdělení, které mají pro průběh trestního řízení význam, v elektronické podobě, a to za pomoci zaručeného elektronického podpisu založeného na kvalifikovaném certifikátu (certifikáty jsou vydávány příslušným poskytovatelem certifikačních služeb). Obsahem takového podání může být samozřejmě jak návrh, tak i žádost, opravný prostředek nebo i jiný podnět. V tomto ohledu tedy novela výrazně zefektivnila možnost činit podání významná pro trestní řízení.

Druhá část novely pak deroguje a doplňuje občanský soudní řád, kde v § 42 (rubrika Úkony účastníků) ruší ustanovení zavedené zákonem o elektronickém podpisu, přičemž zároveň doplňuje že "podání obsahující návrh ve věci samé učiněné telegraficky nebo v elektronické podobě je třeba písemně doplnit nejpozději do tří dnů. Jinými slovy, elektronická podání obsahující návrh ve věci samé (žaloba, zpětvzetí žaloby, změna žaloby, odvolání, dovolání, apod.) učiněné elektronickými prostředky budou mít další procesní účinky jen tehdy, jestliže budou do tří dnů (jde o procesní lhůtu) doplněna písemným podáním stejného znění. Dle § 42 odst. 4, patří k náležitostem podání také podpis osoby, která podání učinila.(podpis podatele). Vzhledem k ustanovení § 3 odst. 1 zákona o elektronickém podpisu [9], bude patrně třeba takové podání opatřit alespoň elektronickým podpisem ve smyslu § 2 písm a) zákona o elektronickém podpisu.

Třetí (a nejrozsáhlejší) část doplňuje zákon o správě daní a poplatku. Nejvýznamnější změnou je zde patrně doplnění § 14 odst. 9, které stanoví, že "lhůta je zachována, je-li posledního dne lhůty učiněn úkon u správce daně nebo podána poštovní zásilka obsahující daňové podání, popřípadě doručena čitelná datová zpráva opatřená zaručeným elektronickým podpisem na adresu elektronické podatelny správce daně". Dále novela doplňuje zcela nový § 17a, který upravuje pravidla doručování na elektronickou adresu a to ve vztahu správce daně - adresát (daňový subjekt), a to tak, že "Adresátovi písemností správce daně, který ve svém podání uvede jako adresu, na kterou mu mají být doručovány písemnosti správce daně, elektronickou adresu kromě své adresy pro doručování poštou, může písemnosti správce daně, které se vztahují k tomuto podání, doručovat elektronicky na adresátem uvedenou elektronickou adresu. Pokud nebylo možno písemnost doručit elektronicky, protože se datová zpráva vrátila jako nedoručitelná, učiní pracovník správce daně pověřený doručováním následující 2 pracovní dny další pokusy o doručení této datové zprávy tímto způsobem. Pokud se doručení elektronicky správci daně ve výše uvedené lhůtě nezdaří, doručí správce daně písemnost na adresu příjemce pro doručování poštou. Při doručování do vlastních rukou se za doručenou písemnost považuje takové doručení, kdy převzetí doručované písemnosti potvrdí adresát zprávou opatřenou jeho zaručeným elektronickým podpisem (dále jen "elektronická doručenka"), založeným na kvalifikovaném certifikátu. Nepotvrdí-li adresát převzetí zprávy do 5 dnů od doručení oznámení o uložení elektronické zásilky určené do vlastních rukou elektronické podatelně správce daně, doručuje se písemnost na adresu příjemce pro doručování poštou.". Tato forma komunikace je dobrovolná, správce daně jej tudíž využije jen vůči subjektům, které o tuto formu komunikace projeví zájem. Toto ustanovení rovněž řeší ty případy, kdy se vrátí zpráva jako nedoručitelná, rovněž definuje pojmy "elektronická doručenka", resp. okamžik doručení..

Novela rovněž zasahuje do § 21, kde ruší zákonem o elektronickém podpisu vložená (a místy kritizovaná [10]) ustanovení, a mimo jiné doplňuje, že "přiznání daně, hlášení a vyúčtování lze učinit i prostřednictvím datové zprávy opatřené zaručeným elektronickým podpisem ve struktuře a tvaru zveřejněném správcem daně" (odst. 2). Do § 21 byl vložen nový odst. 4, jež stanoví povinnost "aby ten, kdo činí podání v elektronické podobě podle zvláštního předpisu, uvedl současně poskytovatele certifikačních služeb, který jeho certifikát vydal a vede jeho evidenci, nebo certifikát připojí k podání." Jako poslední změna § 21 je odst. 7, který se doplňuje tak, že "Podání učiněné prostřednictvím datové zprávy se přijímá na společném technickém zařízení správců daně na adresu zveřejněnou správcem daně anebo na technickém nosiči dat, jehož formu zveřejní správce daně. Přijetí podání učiněného prostřednictvím datové zprávy na společném technickém zařízení správců daně se potvrzuje tímto technickým zařízením rovněž prostřednictvím datové zprávy s identifikací technického zařízení, na kterém bylo podání přijato, včetně uvedení časového údaje o přijetí.".

Poslední změnou tohoto zákona je doplnění § 32 odst. 2 písm. g), v němž je vlastnoruční podpis pracovníka správce daně uveden jako jedna z náležitostí rozhodnutí, ovšem zároveň je -v novém znění- řečeno, že ji lze nahradit zaručeným elektronickým podpisem pracovníka a jeho kvalifikovaným certifikátem.

Informační povinnost správce daně upravuje nový § 34 zákona. Ten se přitom týká nejen finančních úřadů, ale i řady dalších institucí, které musí zveřejnit:

• úřední hodiny, kdy je otevřena podatelna, kde je možné odevzdat podání, resp. úřední hodiny pro veřejnost, kdy je možné učinit podání do protokolu či nahlédnout do spisu,
• adresu své elektronické podatelny,
• formu technického nosiče pro doručování podání v elektronické podobě,
• seznam kvalifikovaných certifikátů zaměstnanců, resp. adresy, na nichž se kvalifikované certifikáty nacházejí - součástí musí být kvalifikovaný certifikát, jméno, příjmení a funkce pracovníka a rozsah, v jakém je oprávněn rozhodnutí vydávat,
• další možnosti učinit podání prostřednictvím jiných elektronických přenosových technologií.

Čtvrtá část pak mění správní řád, kde dochází ke změně § 19 odst. 1, podle kterého "je podání možno učinit písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem. Za podmínky, že podání je do 3 dnů doplněno způsobem uvedeným ve větě první, je možno je učinit pomocí technických prostředků, zejména prostřednictvím dálnopisu, telefaxu nebo veřejné datové sítě bez použití zaručeného elektronického podpisu". Dále novela vkládá nový odstavec 6, podle kterého "ten, kdo činí podání v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem, uvede současně poskytovatele certifikačních služeb, který jeho certifikát vydal a vede jeho evidenci, nebo certifikát připojí k podání.". Vzhledem k požadavku zveřejnění nezbytných údajů potřebných ke komunikaci občana se správním orgánem, stanoví novela povinnost správního orgánu na své úřední desce nebo způsobem umožňujícím dálkový přístup, zveřejnit:

• úřední hodiny, ve kterých je otevřena podatelna správního orgánu, kde je možno odevzdat podání, a úřední hodiny pro veřejnost, ve kterých je možno u něj učinit podání ústně do protokolu nebo nahlížet do spisu,
• elektronickou adresu své podatelny
• formu technického nosiče pro doručování podání v elektronické podobě,
• seznam kvalifikovaných certifikátů zaměstnanců nebo elektronické adresy, na nichž se kvalifikované certifikáty nacházejí, a
• další možnosti učinit podání pomocí jiných elektronických přenosových technik."

Pátá část novely pak doplňuje dosud problematický §11 zákona o elektronickém podpisu, kde se za dosud jediné ustanovení tohoto paragrafu [11] doplňuje text "To platí i pro výkon veřejné moci vůči fyzickým a právnickým osobám. Pokud je zaručený elektronický podpis založený na kvalifikovaném certifikátu užíván v oblasti orgánů veřejné moci, musí kvalifikovaný certifikát obsahovat takové údaje, aby osoba byla jednoznačně identifikovatelná.". Zde zákonodárce reaguje na kritiku [12] tohoto ustanovení ve vztahu k jeho celkové neurčitosti a zavádí tak tzv. jednoznačný identifikátor (tedy údaj uvedený na certifikátu), který se ukázal jako nezbytný pro potřeby praxe.

Možné návrhy de lege ferenda

Stávající právní úprava výslovně nepamatuje na ty právní předpisy, které použití těchto procesních předpisů vylučují nebo obsahují zvláštní procesní úpravu (např. podávání stížností, podněty podle zákona o veřejném ochránci práv). Výslovně tak není v řadě právních předpisech určeno, že i v těchto případech je možné činit elektronická podání resp. právní úkony a podepisovat je podle zákona o elektronickém podpisu.

Jedním z takových -velmi významných- předpisů, který by si jistě zasloužil pozornost zákonodárce, a který je vzhledem ke své relativní samostatnosti od elektronického podpisu výslovně izolován, je zákoník práce. Vyšší soudy zde totiž již mnohokrát konstatovaly [13], že zákonný požadavek písemnosti (např. u výpovědi) lze naplnit pouze listinnou a nikoli jinou (např. telefaxovou či elektronickou) formou. Tuto svou rozhodovací praxi soudy odůvodňují zejména tím, že v případě zákoníku práce nelze analogicky postupovat podle ustanovení § 40 odst. 4 ObčZ protože zákoník práce je "převážně kogentní právní normou, jejíž znění analogickou aplikaci ustanovení kodexu jiné právní oblasti neumožňuje". [14] Dle mého soudu však žádné zákonné ustanovení nebrání soudu, aby za právní úkony kde je vyžadována písemná forma považoval i ty, které byly učiněny elektronickými prostředky. [15] Vzhledem k právní jistotě účastníků pracovněprávního vztahu je však nepochybně třeba respektovat stávající rozhodovací praxi a přikročit k příslušné novelizaci § 240 zákoníku práce, a to např. tak, že se v § 240 odst 2 doplňují tyto věty: "Tam kde je to obvyklé, je písemná forma zachována, je-li právní úkon učiněn telegraficky, dálnopisem nebo elektronickými prostředky. Je-li právní úkon učiněn elektronickými prostředky, musí být podepsán elektronicky podle zvláštních předpisů."

Souvisejícím problémem může být v budoucnu také nařízení vlády č. 304/2001 Sb., kterým se provádí zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu a o změně některých dalších zákonů (zákon o elektronickém podpisu), které mimo jiné neupravuje postup v případech, kdy doručená datová zpráva nebude obsahovat zaručený elektronický podpis a kvalifikovaný certifikát vydaný akreditovaným poskytovatelem certifikačních služeb, tj. situaci, kdy podání učiněné v elektronické podobě bude mít vady. V současné době se tedy uplatňuje postup stanovený procesními předpisy pro odstraňování vad podání, který ovšem opět musí probíhat v tradiční listinné podobě.

O poznání méně závažnou připomínku lze vyslovit vůči nevyváženosti jednotlivých informačních povinností, kde na jedné straně je správní orgán, resp. správce daně povinen uveřejnit obsáhlý výčet nezbytných údajů potřebných ke komunikaci občana s tímto orgánem (jako např. úřední hodiny, elektronickou adresu své podatelny, formu technického nosiče pro doručování apod.) ale soud, navzdory nepochybně stejným důvodům pro zavedení této povinnosti, tuto povinnost však nemá. Vzhledem k potřebě veřejné dostupnosti informací stejného nebo podobného charakteru se zdá jako nezbytné novelizovat v tomto ohledu také občanský soudní řád a stanovit tak soudům povinnost zveřejnit tyto informace na své úřední desce nebo způsobem umožňujícím dálkový přístup.

Závěr

Vzhledem k výše uvedenému, je třeba říci, že výše zmíněná novela nepochybně aspiruje na to, aby se ve všech procesních předpisech objevil obecný princip legality a validity nejen elektronického podání, jakožto právního úkonu směřujícího k zahájení, změně nebo ukončení řízení, ale i možnosti dané orgánům státní správy, místní samosprávy právně účinně na takováto podání elektronicky reagovat, touto cestou taktéž doručovat se všemi důsledky dle jednotlivých procesních řádů.

Výše zmíněnou novelizací, nejenom, že zákonodárce odstranil některé dřívější nedostatky předmětné právní úpravy, ale bezesporu také uzavřel jakousi pomyslnou první etapu zakotvení elektronické komunikace v běžném životě každého z nás. Základy jsou tedy narýsovány.

Poznámky: