I.

Zákon č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, ukládá orgánům veřejné správy povinnost, aby při vedení informačního systému veřejné správy (dále ISVS) dodržovaly tzv. standardy. Zmíněný zákon v § 2 písm. f) definuje standard jako "soubor pravidel pro výkon odborných činností spojených s vytvářením, rozvojem a využívání informačních systémů veřejné správy uveřejněný ve Věstníku [§ 4 odst. 3 písm. j)] K vyhlašování standardů je oprávněno Ministerstvo informatiky (§ 4 odst. 2 písm. c), které rovněž vydává Věstník (§ 4 odst. 2 písm. j).

Orgán veřejné správy dále musí požádat nezávislou třetí osobu, kterou cit. zákon nazývá atestačním střediskem (§ 2 písm. n), aby stanovila, zda ISVS vyhovuje standardům, či nikoliv. Stanovení způsobilosti se nazývá atestací (§ 2 písm. k). Je-li výsledek atestace kladný, udělí atestační středisko orgánu veřejné správy tzv. atest (§ 2 písm. n). Je-li informační systém teprve vytvářen, nesmí být uveden do provozu dříve, než mu bude udělen atest. Orgánům veřejné správy je dále uložena povinnost při uveřejnění standardu, aby s ním uvedly jimi spravované ISVS do souladu do 1 roku od jeho uveřejnění.

Ministerstvo informatiky mimo jiné kontroluje na základě § 7 odst. 1 dodržování standardů a zajišťování udělování atestů u orgánů veřejné správy. V této souvislost se naskýtá otázka, zda jsou standardy způsobilé přivodit zákonodárcem předvídané účinky, tedy zda jsou s to ukládat práva a povinnosti, které by mohl dohlédací orgán na adresátech vymáhat.

II.

Podle § čl. 2 Listiny lze ukládat práva a povinnosti pouze prostřednictvím zákona, a to způsobem, který zákon stanoví Listina tak předvídá úpravu určitého okruhu otázek na zákonné úrovni a určitého okruhu otázek např. na podzákonné úrovni. Ústava vedle toho vymezuje okruh právních předpisů, jež jsou součástí našeho právního řádu. Pouze tyto právní předpisy mohou právní úpravu obsahovat.

Jedním z formálních znaků právního předpisu je jeho náležitá publikace. Publikaci českých právních předpisů upravuje zákon č. 309/1999 Sb., o sbírce zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Ten v § 1 stanoví okruh právních předpisů, které se ve Sbírce zákonů vyhlašují. Mezi nimi standard není uveden.

Vzhledem k tomu, že Ústava výslovně vymezuje okruh právních předpisů a že mezi právní předpisy vydávané ve Sbírce zákonů spadá jen předem vymezený okruh norem, je možné soudit, že standard není právním předpisem. Standard není výslovně uznán jako pramen práva a není ani za právní předpis označen. Nemůže proto vyvolat zamýšlené právní účinky a dozorový orgán vyžadované chování nemůže vymáhat.

III.

S tímto názorem lze souhlasit jen částečně. Důvody, které vedou k nesouhlasu spočívají ve dvou rozhodnutích. Skutkově jde o shodné jednání. V obou případech vystupují podnikatelé jako adresáti právních norem, kterým je uložena povinnost vést účetnictví.

a) Podnikatel Š. přešel na přelomu 1991 a 1992 z jednoduchého na podvojné účetnictví. Postup, kterým tak učinil, byl v rozporu s opatřeními Federálního ministerstva financí (dále FMF) "Postup přechodu z jednoduchého účetnictví na podvojné účetnictví" a "Zásady vedení účetnictví při soukromém podnikání občanů", které uveřejnilo ve Finančním zpravodaji. Vzhledem k porušení pravidel stanovených v prvním z uvedených opatření, byla podnikateli Š. finančním úřadem uložena povinnost doplatit důchodovou daň.
Podnikatel Š vyčerpal řádné opravné prostředky, a proto se obrátil na soud a poté na Ústavní soud. Ústavní stížnost zdůvodnil mimo jiné tím, že práva a povinnosti lze ukládat pouze právním předpisem, který je náležitě publikován - tj. ve Sbírce zákonů. Vzhledem k tomu, že instrukce obsahující pravidla pro přechod z jednoduchého na podvojné účetnictví nebyla uveřejněna ve Sbírce zákonů, dle jeho názoru, nesplňovala formální znaky a nebyla právním předpisem, a proto jej nezavazovala.
S tímto názorem se Ústavní soud ztotožnil jen do té míry, že formálním znakem právního předpisu je jeho uveřejnění řádným způsobem. Dále ovšem poukázal na to, že se dle zákona č. 131/1989 Sb., o Sbírce zákonů, platného v rozhodné době, uveřejňovaly ve Sbírce zákonů jen takové právní předpisy, u nichž to zákon stanovil. Povinnost vést účetnictví v rozhodné době reguloval zákon č. 105/1990 Sb., o soukromém podnikání občanů. K bližšímu vymezení této povinnosti vydalo FMF výše uvedená opatření. Zákon, k jehož vymezení byla opatření vydána, jejich publikaci ve Sbírce zákonů nijak nevyžadoval. Ústavní soud proto stížnost zamítl a své rozhodnutí [2] odůvodnil mimo jiné následujícím:

"Určující v projednávané věci je tedy to, že stěžovatel byl podle zákona … povinen vést jednoduché nebo podvojné účetnictví v souladu se stanovenými účetními zásadami. Soud proto postupoval správně, dospěl-li k závěru, že … došlo v daném případě k porušení zákona, neboť nebyl respektován postup stanovený opatřením Federálního ministerstva financí."

b) Obsahově shodný případ [3] rozhodoval Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku. Pro doplnění je třeba uvést, že jeho posláním je posuzovat spory zejména z pohledu dodržování Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Tento soud dovodil, že k porušení práv nedošlo a mimo jiné stanovil, že:

"… Soud dále konstatuje, že … Zásady a Postup … nebyly … oznámeny ve Sbírce zákonů formou vyhlášky nebo výnosu. Nemohly proto být obecně závaznými právními předpisy zavazujícími občany a právnické osoby všeobecně podle zákona o Sbírce zákonů. Soud však připomíná, že pojem "zákon" musí být chápán v materiálním, a nikoli formálním smyslu (viz Kruslin a Huvig proti Francii, 1990). Dále připomíná, že Úmluva neobsahuje žádné specifické požadavky, pokud jde o stupeň zveřejnění, jaký musí být dán určitému právnímu ustanovení. Navíc není na Soudu, aby vyjadřoval názor na vhodnost metod použitých zákonodárcem smluvního státu nebo aby rozhodl, zda je způsob uveřejnění daňových a účetních zásad slučitelný s požadavky českého práva. Jeho úloha je omezena na posouzení, zda metody aplikované smluvním státem jsou v souladu s Úmluvou.

…Soud shledal, že Postup byl přiměřeně dostupný a předvídatelný, a dospěl k závěru, že inkriminované zasahování mělo v českém právu dostatečný zákonný podklad na to, aby vyhovělo požadavkům druhého odstavce čl. 1 Protokolu č. 1."

IV.

Lze souhlasit s výše uvedeným názorem, že standard sám o sobě není právní normou (tj. obecně závazným předpisem). Právní normou, která ukládá povinnosti a kterou je třeba dodržovat je v daném případě zákon č. 365/1990 Sb. Zákonodárce jeho prostřednictvím stanovil povinnost se určitým způsobem chovat. Konkretizaci této povinnosti přenechal standardům. Vzhledem k tomu, že standard není právní normou, může deliktní chování spočívat pouze v nedodržování zákona. Orgán veřejné správy proto může porušit cit. zákon nedodržováním standardů.

Jestliže lze přijmout tento výklad, pak je třeba jej doplnit o drobný detail. Zákonodárce nejen, že ukládá (byť nepřímo) povinnost dodržovat standardy, ale také technické normy. V ustanovení § 2 písm. k) a § 5 odst. 2 písm. c) je uloženo orgánům veřejné správy, aby ISVS splňovaly rovněž požadavky vyplývající z technických norem…

Na konec je třeba poděkovat všem, se kterými bylo možno výše uvedená stanoviska konzultovat.

Poznámky: